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創新扶貧治理機制與方式 鞏固脫貧攻堅成果 防范返貧風險——訪中央民族大學經濟學院院長、中國興邊富民戰略研究院執行院長張麗君
來源:中國社會科學網記者 張娓       發布時間:2021-02-25         編輯:費娜
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新聞網訊 減少和消除貧困是世界各國的主要目標之一,更是社會主義國家的題中之義。脫貧攻堅戰實施以來,中國扶貧政策依然建立在開發式扶貧的基礎上。同時,為應對21世紀以來,特別是21世紀第二個十年以來經濟社會轉型所出現的挑戰,在扶貧領導體制、貧困治理機制、扶貧方式等多方面有所創新。為深入了解脫貧攻堅戰以來我國扶貧的實效、存在問題及未來的扶貧計劃等內容,2月24日,中國社會科學網記者張娓采訪了中央民族大學經濟學院院長、中國興邊富民戰略研究院執行院長張麗君。

中國社會科學網:請結合您的工作內容,簡要談談脫貧攻堅實施以來取得的成效。

張麗君:減少和消除貧困是世界各國的主要目標之一,更是社會主義國家的題中之義。2020年12月3日,習近平總書記在主持中共中央政治局常務委員會會議時發表重要講話,他強調:“黨的十八大以來,黨中央團結帶領全黨全國各族人民,把脫貧攻堅擺在治國理政突出位置,充分發揮黨的領導和我國社會主義制度的政治優勢,采取了許多具有原創性、獨特性的重大舉措,組織實施了人類歷史上規模最大、力度最強的脫貧攻堅戰。經過8年持續奮斗,我們如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務,現行標準下農村貧困人口全部脫貧,貧困縣全部摘帽,消除了絕對貧困和區域性整體貧困,近1億貧困人口實現脫貧,取得了令全世界刮目相看的重大勝利?!鄙贁得褡宓貐^是中國扶貧的重點地區,我國目前開展的專項扶貧政策成效顯著:民族八省區特別是深度貧困地區如期實現區域內絕對貧困“清零”,2012年底的306個國家扶貧工作重點縣實現脫貧摘帽(約占全國592個國貧縣的52%),3121萬貧困人口全部脫貧(約占全國貧困人口的1/3);人口較少民族實現整族擺脫絕對貧困,“兩不愁三保障”全面實現,貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平,基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平,各族群眾生產生活條件明顯改善,真正實現脫貧、全面小康“一個民族也不能少”,為鑄牢中華民族共同體意識奠定了堅實的物質基礎,也為中國特色社會主義現代化建設提供了強勁動力。

中央民族大學經濟學院堅決貫徹落實習近平總書記重要講話精神,通過組建扶貧研究團隊(國家民委創新團隊)、成立工作坊、召開學術論壇以及深入基層開展調研等形式,聚焦少數民族(地區)脫貧攻堅研究,將決戰決勝少數民族(地區)脫貧攻堅戰付諸行動。

一是發力學術科研,通過搭建合作平臺,建設完成全國唯一的少數民族多維貧困數據庫、少數民族(地區)精準扶貧報告庫、案例庫,聚焦特殊類型貧困治理,為脫貧攻堅提供智力支持,為全國減貧貢獻智慧力量。自2016年起,中央民族大學經濟學院扶貧研究團隊在少數民族貧困地區建立26個基地,對全國覆蓋了55個少數民族的100個民族村莊進行了長期跟蹤調查,對包括民族八省區、集中連片特困地區、人口較少民族聚居區在內的貧困地區開展大規模抽樣調查,通過實地調研、深入訪談和統計分析,形成124617個貧困家庭的數據庫,建立了全國唯一一個少數民族多維貧困數據庫,為形成特殊類型貧困治理方案提供數據支撐。首次全面系統地梳理了我國民族八省區貧困狀況、原因及扶貧政策的變遷、實施效果及其動態變化等,并聚焦于少數民族、兒童等特殊類型貧困群體和“三區三州”、人口較少民族聚居區、邊境地區等特殊類型貧困地區,對少數民族(地區)精準扶貧案例進行梳理和總結,形成了《中國少數民族地區扶貧進展報告》(2016—2019),并配套有《中國少數民族地區精準扶貧案例集》(2017—2019),為落實脫貧攻堅方案提供政策參考,為典型案例的推廣提供基礎理論和實踐支撐。相關研究成果獲領導肯定性批示;多篇咨詢報告被寧夏回族自治區、云南德宏州、內蒙古翁牛特旗、西藏曲水縣等當地政府采納;多篇調研報告獲省部級科研獎,研究成果得到有效轉化。接下來,將深入研究民族地區相對貧困治理問題,探索相對貧困治理機理和長效機制、鄉村振興與相對貧困治理的有效銜接、基本公共服務均等化與相對貧困治理等問題,為收入分配、公共產品、貧困治理等研究提供理論支撐和方案選擇。

二是扎根民族地區精準扶貧,助力民族地區基礎教育。與民族八省區和“三區三州”國家深度貧困地區簽訂了戰略合作協議。連續選派21屆233人,赴青海、內蒙古、云南、湖南、西藏等地區扶貧支教。民族地區貧困與發展研究團隊在寧夏“西海固”地區開展教育扶貧(援助鄉村小學音體美課堂)的試驗,得到了寧夏回族自治區政府的采納和推廣;積極輸出優質基礎教育辦學資源和先進的育人經驗,惠及各學段各民族學生。

三是加強人才培養,服務民族地區經濟社會發展需要。培養了一批又一批碩士生、博士畢業生,回到民族地區工作,涌現出一大批服務基層、扎根基層、奉獻基層的杰出校友,奮戰在脫貧攻堅一線,傾心投入,勇于擔當,吃苦耐勞,不怕犧牲,成為“下得去、留得住、用得上”的服務民族地區發展的中堅力量。

中國社會科學網:在您看來,目前脫貧攻堅存在哪些挑戰?

張麗君:脫貧攻堅取得巨大成就,但也須意識到這只是剛剛走完擺脫整體性貧困、“絕對貧困”的第一步,扶貧任務在很多方面尚未完成,甚至在某些方面變得更加艱巨,鞏固脫貧攻堅成果、防范返貧風險,解決相對貧困問題將是今后反貧困工作的重要任務,未來脫貧攻堅中主要面臨兩大挑戰:一是不容忽視的返貧問題,該如何構建防止貧困地區返貧的監測機制與長效機制,這關系到脫貧成果的鞏固以及下一階段扶貧政策的制定和實施;二是面對相對貧困的復雜性、多維性及長期性特點,扶貧資源投入如何實現可持續發展,又該如何把握貧困發生的規律,實現政策的過渡調整,并逐步建立適應經濟社會條件的相對貧困長效治理機制等問題。

第一,面臨不容忽視的返貧問題,預防返貧的監測機制和幫扶機制尚未完全建立。2020年3月,國務院扶貧開發領導小組印發了《關于建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見》,明確要把防止返貧作為當前及今后一個時期扶貧工作的重要任務,建立防止返貧監測和幫扶機制。返貧始終是我國消除貧困的難點之一,據國務院扶貧辦建檔立卡數據顯示,2016年返貧人口60多萬,占脫貧人口的2%;2017年返貧人口20多萬;2018年返貧人口大幅下降,有5.8萬人;2019年只有幾千人,脫貧質量越來越高。但也不能放松警惕,全國仍面臨較嚴重的返貧壓力,據各地摸底情況,已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險,邊緣人口中還有近300萬人存在致貧風險。其中,民族地區作為我國深度貧困的集中地帶,返貧形勢更為嚴重,與全國其他地區相比,除了具有共同面對貧困問題的一般共性之外,還具有貧困面廣、貧困程度深、減貧成本高、返貧困率高等特殊性。在近幾年的實地調研中,我們發現民族地區的深度貧困除表現為“三類人”(因病致貧人群、因災返貧人群和貧困老人)之外,還有特殊的“直過民族”、人口較少民族、邊民“三類人”;面臨要素和資源的變現能力、扶貧資金的投入效果、基層扶貧隊伍的服務能力有限的“三大限制”;且對基本公共服務關注不夠,易受地緣政治影響;深度貧困地區高標準扶貧可能會產生“福利陷阱”,容易導致“農戶脫貧內生動力不足”,一旦扶貧政策退出極有可能重新返貧。但由于對新脫貧人口的管理還不夠健全,預防返貧的機制尚未完全建立,對于貧困人口的后顧之憂缺乏系統性政策保障。因此,要在現有扶貧政策體系基礎上,準確評估農戶的返貧致貧風險,對返貧因素予以監測,把握貧困發生的規律并逐步建立符合規律的扶貧制度安排,構建防止返貧的長效機制是當務之急。

第二,如何做好扶貧政策銜接,實現扶貧工作轉型,構建解決相對貧困長效機制以有效回應新時期貧困治理的內在要求,目前尚未有可供參考的方案和經驗。絕對貧困與相對貧困是反映貧困程度的一組概念,兩者相互聯系,但也存在明顯的差異,與絕對貧困相比,相對貧困具有定標準更難、覆蓋群眾基數更大、貧困維度更廣,影響因素更復雜、致貧風險更高等特點,因此,治理難度更大,面臨持續增收、多維貧困、內生動力、體制機制等諸多難點。首先,面臨扶貧政策如何實現銜接、統籌和扶貧工作轉型的難題。未來五年,是扶貧政策的調整期,要保持幫扶政策總體穩定,但關于扶貧政策調整的標準和范圍沒有明確的思考和界定,哪些政策在達到一定標準的情況下可以退出,哪些政策應延續,又有哪些政策應調整均缺少明確的標準,這主要原因在于相對貧困標準尚未明確規定,相對貧困地區和相對貧困人口難以識別,導致扶貧政策也難以下手,這必然增加了未來的不確定性,不利于脫貧戶形成穩定的預期,一定程度上會影響到他們能否安心生產,能否穩定脫貧。那么對應的問題是扶貧工作該如何轉型,這不僅涉及扶貧對象內生動力的問題,也涉及探索扶貧主體力量的問題。其次,結合新階段貧困治理要求,構建相對貧困治理的長效機制的難題。從扶貧工作的目標看,治理相對貧困要求建立更高質量的扶貧標準體系。從扶貧工作的任務看,治理相對貧困需統籌推進貧困地區防止返貧與鄉村振興銜接工作以及城鄉相對貧困治理統籌工作。從扶貧工作的機制看,治理相對貧困需要涵蓋更加多元的工作機制,同時建立統籌城鄉扶貧工作機制。從扶貧政策的范圍看,治理相對貧困需要建立集扶貧政策、傾斜性區域發展政策、綜合性社會保障政策等相結合的多維政策統合體。由此可見,如何構建科學、可持續的相對貧困治理長效機制是一個長期的、艱難的課題。

中國社會科學網:您認為,應如何在貧困治理機制、扶貧方式等多個方面進行創新?

張麗君:總體來看,脫貧攻堅實施以來,在貧困治理機制上,堅持以人民為中心的發展思想,采用省市縣鄉村五級書記一起抓扶貧等方式,重點做到“六個精準”,實施“五個一批”,解決“四個問題”,注重由黨和政府的“輸血”帶動貧困群眾的自主“造血”;在扶貧方式上,因地因人施策,采取多元化、多渠道扶貧方式。未來貧困治理內在要求發生變化,將面臨貧困治理機制的重塑以及扶貧方式的創新。

第一,扶貧治理機制的創新。首先,深化“兩不愁、三保障”的保障機制,做好防止返貧的監測工作,積極應對返貧風險,打牢相對貧困治理的基礎。目前,脫貧考核主要關注“兩不愁、三保障”的硬件條件,如關注住房的質量、飲水的水質安全,是否能夠獲得足夠的教育和衛生醫療資源,在以上幾方面,貧困地區的投入確實能夠滿足貧困群眾的脫貧需求。但從發展的角度看,對于收入波動、教育負擔、醫療負擔等關注的相對較少,距離群眾的高質量發展需求還有一定差距。因此,在當下鞏固脫貧攻堅成果的關鍵時間,不僅要關注脫貧考核,還要以收入、“兩不愁、三保障”為衡量標準,重點關注脫貧戶的內生能力發展,在省級、地級、縣級和鄉鎮級分別設立返貧監測中心、辦公室和聯絡站,并在村里安排聯絡員,主要負責對村民的回訪、記錄和信息上報等工作,以月為周期組織開展定點監測,及時報告監測結果;并由扶貧辦牽頭,農業農村、教育、衛生與健康、住房和城鄉建設等部門配合,組織開展防止返貧的預警和干預工作;注重對既有扶貧經驗與扶貧政策的傳承與延續,構建防止返貧的常規化治理,如駐村扶貧工作隊、“五個一批”扶貧工程、全社會多方扶貧資源的整合以及扶貧與扶志扶智深度融合等,從而建立多維度的防返貧機制。其次,構建相對貧困治理的長效機制。一是創新貧困對象識別機制。在絕對貧困的精準識別方面我國已經積累了非常豐富的經驗,隨著中國逐步邁向高收入國家,應當在2020年后進一步提高國家貧困線標準,延續和擴展“兩不愁,三保障”標準,謀求分城鄉的相對貧困區域和人口的多維識別標準。二是創新協同機制。相對貧困的治理需統籌城鄉推進并打破扶貧管理碎片化、扶貧資源部門化等困境,在更長的一段時間后,相對貧困治理機制將趨向于常態化,需要經濟政策、社會政策與市場力量形成合力,更加注重通過制度建設形成長效機制。三是創新參與機制。相對貧困的治理需要充分激發脫貧戶、邊緣戶內生動力,要積極引導脫貧戶、邊緣戶轉變思想、更新觀念,既要扶貧,更要扶志,真正使他們擺脫依賴心理,樹立主體意識,激發內生動力,實現依靠勤勞脫貧致富??梢越梃b一些地區扶志扶貧的成功經驗,通過“教育引導”“文明創建”“村規民約”“法制保障”等方式從思想改變、行動激勵、規范約束和法律懲戒等方面著手,充分調動貧困群眾積極性、主動性,在思想上淡化貧困意識、克服依賴心理,增強脫貧信心,以積極的精神面貌主動改變落后境況。四是創新整合機制。相對貧困成因更復雜,這其中既有市場波動等經濟性因素,又有自然災害、意外事故等非經濟性因素;既有產業更替等周期性因素,又有技術進步等結構性因素;既有貧困人口自身的脆弱性等客觀性因素,又有貧困文化融入、社會排斥等主觀性因素;還有教育、醫療、社會保障等公共產品供給因素,且呈現出交叉融合的特點,則應在現有的產業、就業、社會兜底、教育等扶貧政策的基礎上實現傾斜性的區域發展政策、綜合性社會保障政策、收入分配政策和城鄉融合發展等相關政策的結合。五是創新評價反饋機制。相對貧困治理政策須通過評價反饋機制不斷調整和完善,通過建立相對貧困區域與人口的監督機制,密切監督相對貧困治理政策實施過程及效果,切實提升減貧實效。

第二,扶貧方式的創新。一是采取“大數據+”“互聯網+”扶貧方式。在扶貧責任不減、扶貧質量不降的前提下,要延續并優化互聯網大數據管理技術,改革高動員高壓力扶貧工作方式,不另起爐灶,在現有的建檔立卡戶信息庫基礎上建立防止返貧的信息庫,以及相對貧困人口信息庫和數據系統,采取“大數據+”“互聯網+”技術,實現數據對接,減少不必要的填表報數,切實減輕基層負擔。二是因地因人制宜,創新多元化扶貧方式。中國各地區社會經濟條件差異較大,針對不同的致貧原因需采用不同的扶貧方式,即使同一類別的致貧原因也無法采用單一方法來加以解決。在脫貧攻堅中,各地區創新實現各種扶貧方式,如產業扶貧、旅游扶貧、教育扶貧、電商扶貧、保險扶貧、東西協作扶貧等。對于相對貧困治理,也要因地因人制宜,創新探尋多元化扶貧方式。三是建立城鄉統籌扶貧方式。要適應城鄉融合發展、一體化發展趨勢和相對貧困問題的發展規律,重視統籌城鄉發展,著力解決城鄉發展不平衡問題。如解決相對貧困問題的本質和關鍵是公民公平地享有受教育、參與市場、享受社會公共服務的機會和權利,在消除絕對貧困后,必須進一步鞏固“兩不愁、三保障”成果,持續完善城鄉公共服務均等化。四是政府主導,市場、社會力量參與的扶貧方式。再分配政策、稅收、社會保障等制度方面的改革,還需要以政府主導。此外,要調動各方面積極性,引領市場、社會協同發力。一方面,解決相對貧困問題,最終要靠市場經濟發展,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,從促進要素流動和優化配置、完善市場機制角度給出治理相對貧困的對策。另一方面,引導社會力量廣泛參與扶貧開發。脫貧攻堅階段,國家通過向貧困村派駐工作隊開展到村到戶到人能力建設,幫扶力量之大,幫扶效果之強,充分發揮了制度優勢,但也面臨組織成本高、專業能力缺乏、難以長期維續等問題。而鼓勵、吸引多類型、多模式的社會力量參與駐村幫扶及其他細致服務的幫扶工作,可以發揮專長、分工協作,是未來扶貧開發戰略的創新選擇。

中國社會科學網:疫情防控期間,您或您所在單位在落實脫貧攻堅方面有何新的舉措?

張麗君:脫貧進程遇“新冠肺炎疫情加試題”,打贏脫貧攻堅戰面臨嚴峻考驗。自疫情暴發以來,中央民族大學經濟學院及時關注疫情對我國民族地區脫貧攻堅的影響,成立課題小組,深入到廣西、云南等地進行實地調研,將調研情況及時向國家民委、當地扶貧辦等相關部門進行上報,確保脫貧攻堅戰的順利進行。

調研中發現,新冠肺炎疫情對民族地區貧困地區的影響集中體現在以下幾個方面:一是對扶貧產業產生重要影響,農產品等流通受阻,農戶生產經營性收入減少。貧困地區扶貧產業以旅游業、種養殖業等為主。在農業生產領域,疫情短期抑制消費,農畜牧產品遭遇訂單下降的趨勢,尤其對畜牧業的沖擊最為突出。如疫情暴發初期,多地封城封村封路的網格化防控,導致飼料、獸藥等生產物資運輸受阻,部分養殖場戶出現了存料不足甚至嚴重缺料。一些雞鴨等家禽養殖戶因飼料斷檔而忍痛毀苗,同時生產出的肉蛋奶等產品積壓運不出去,種畜禽苗等運不進來,養殖鏈條上相互擠壓正在錯失新的養殖周期,嚴重影響到養殖業的生產持續性,農牧民在疫情嚴重時期無法獲得收入甚至導致虧損。而民族地區多是農牧產品出口大省,比如新疆向西亞乃至東歐國家出口棉花和糧食等大宗農產品,廣西向東盟出口蔬菜和鮮干水果等,在疫情防控常態化背景下,境外疫情持續蔓延,境外企業停工停產,對原材料的需求降低,貧困地區農產品運輸銷售受到了一定的影響,導致農戶生產經營性收入減少。此外,部分特色縣域經濟在疫情防控期間難以正常營收,對于旅游業、餐飲業、運輸業及特色服務業而言影響尤為嚴重,嚴重影響到群眾的收入水平。如新疆、云南、內蒙古等地偶爾出現疫情反彈情況,嚴重影響了當地的旅游業發展;對于邊境省區,跨境旅游幾乎停滯。二是農民工外出務工受阻,工資性收入減少,穩定增收難。疫情初期,各地采取了較為嚴格的防控措施,限制了物資和人口的流動,導致制造業原材料短缺、工人返工困難,尤其是對制造業和建筑業等勞動密集型產業的沖擊相對突出,不少企業和扶貧車間停工、延遲復工復產,同時,外出務工人員出于自身防護也不愿外出務工,短時期內減少了貧困戶工資性收入。疫情防控常態化以后,全國有序復工復產,但是部分工廠、項目受到疫情沖擊而復產延期、停工甚至倒閉,外出務工人口不得不另尋務工渠道,面臨失業難題。三是部分扶貧項目的暫時停滯導致脫貧進度遲緩。對于“三區三州”等深度貧困地區而言,道路橋梁、通訊電力等基礎設施因為疫情導致的施工延期也使得其基礎設施建設的最后一里路荊棘坎坷,如以滇黔桂石漠化區飲水安全及彝族住房保障等為代表的部分工程延期影響了民眾的易地扶貧搬遷進程。原有精準扶貧政策中的電商扶貧、訂單式培訓、公益性崗位、股權折價資產收益、危房改造、控輟保學、農民工返鄉創業、專業社工服務和對口支援等扶貧項目也不同程度地受到了疫情的影響。四是受民族地區居民生產生活方式和民族特色文化生活等影響,給政府部門和基層統籌疫情防控與脫貧攻堅增加了難度。部分少數民族聚居地山高谷深、地形復雜、交通不便,實地普及防疫知識難度較大,而且一些少數民族群眾,特別是居住在偏遠地區農村的少數民族老年人看不懂漢字、聽不懂漢語,傳播抗疫、懂疫、防疫的方式需要創新。部分民族的文化傳統中有家庭團聚和文化慶祝等聚集性活動,有特殊的飲食文化和生活需求,這也為統籌疫情防控和脫貧攻堅增加了難度,對社會服務能力提出了更高要求。

同時,在實地調研中,我們也了解到面對疫情對脫貧攻堅所帶來的沖擊,各地政府積極精準施策,統籌推進產業復蘇和就業扶貧,優先支持貧困勞動力務工就業,有序推進復工復產工作,拓寬滯銷扶貧產品銷售渠道,切實解決扶貧農產品銷售難問題,積極支持扶貧產業、項目恢復生產,補齊當地基本公共服務短板。各級各類幫扶干部按照國務院扶貧辦《關于積極應對新冠肺炎疫情影響切實做好駐村幫扶工作的通知》要求,統籌疫情防控常態化工作和駐村幫扶工作,關注易返貧地區和人口,做好防止返貧監測和幫扶工作,堅決打贏脫貧攻堅戰。

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